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探讨|城市露天烧烤的管理与行政执法
作者: 来源: 点击: 发表时间:2017-7-5 8:16:23  字体【】【】【

在城市在生态环境管理中,露天烧烤乃一大难题,其引起的食品安全、噪音扰民、治安隐患、环境脏乱、市场混乱、挤占道路等问题已成为影响城市可持续发展的一大障碍,必须采取切实有效的措施加以管控。  

 


污染环境 弊端重重

 


1.大气污染


露天烧烤容易产生大量烟雾和可吸入颗粒物,可吸入颗粒物浓度高出国家标准十几倍,不仅污染了环境空气质量,而且容易对周边居民的工作、生活和学习构成严重影响,最形象的说法莫过于“气难喘、味难闻、窗难开、觉难睡”了。


2.噪声污染


露天烧烤往往摆设在居民较集中的街道旁或小区内,常常伴随着谈话声、划拳声、大笑声、吆喝声等,在浓烟中飘荡,而鼓风机、排气扇产生的振动也令人烦躁不安,难以休息,严重时可以通宵达旦,产生严重的噪声扰民现象。


3.固废污染


露天烧烤使用的一次性筷子、食品袋、餐巾纸、食物残渣、食品外壳等随意丢弃,人行道上脏乱不堪,不仅增加清洁工人的工作量,如果未来得及清扫就遇大风天气,这些固体废物会随风飞舞,停留在街道绿化带的灌木丛中或悬挂在大树上。同时,烧烤摊所在的地面一般被污染得“脏兮兮、黏糊糊”,惨不忍睹。


4.水污染


露天烧烤往往挨着路边,没有上下水设施,废水随意乱泼,造成严重的水污染现象。


不仅如此,每逢下雨天,严重结垢的地面被雨水冲刷,可造成严重的面源污染,雨水中悬浮物(SS)和油类含量大大增高。 


管理执法难度较大

 


露天烧烤点多面广,流动性强,他们采取“你来我跑,你走我烤,你动我停,你停我营”的“游击战术”,与执法检查人员打“游击战”。露天烧烤业户对执法检查存在侥幸心理,认为检查一段时间就算完事,执法部门不可能投入很大精力天天检查。


另外,他们使用的炉具大多是简易廉价的,他们有的自制炉具,有的可订做十多个,检查人员没收一个,他们就会再拿出另一个。


这些业户在经济利益的驱动下,顶风而上,打算与执法部门一直周旋。他们根据经营需要,有的发明了便携式炉具,转移迅速;有的业户最低层安装煤气罐(检查时才打开)、中间层用木炭、上层用带孔铁皮盖住,加之消费者不举报,致使检查人员很难发现。


在具体工作中,对于那些顶风而上、不听劝说的业户没有强有力的措施,不能从根本上触动他们的经济利益。处罚较轻、没收炉具等形式,会使烧烤业户更加有恃无恐,执法检查人员无法可依,无章可循,使得执法力度大大受限。管得紧、罚得重、追得急,容易激化矛盾,导致暴力对抗。



为什么这样难

 


城市露天烧烤管理问题的主要原因是:


一)严格限制与巨大需求的矛盾,造成非法经营市场扩大


露天烧烤遍布大街小巷,低廉、实惠的价格,简便随意的形式深受大众追捧,符合大众消费者的需求,蕴藏着巨大的商机,具有广大的市场和消费人群,可为经营者带来丰厚的经济利益。许多经营者受利润诱惑,非法提供露天烧烤服务,形成了广大的非法露天烧烤经营市场。从某种角度来讲,在城市管理中经常简单地采用严格限制的政策,缺乏鼓励发展和疏导治理的内容,与露天烧烤的客观需求相悖。


(二)经营者自身的短视行为,扰乱了露天烧烤秩序


不论是合法,还是违法经营,绝大多数经营者都只看眼前牟利,不顾长远发展。这种经营的短视行为,导致设施投入简陋,漠视卫生、环境、扰民和占道等问题。


此外,有少数经营者法制意识淡薄,缺乏社会责任感,弄虚作假,为牟取暴利不择手段,也对露天烧烤市场造成了极大的危害。


(三)群众自我保护意识不强,未形成市民参与城市管理的良好局面


消费者主动维护自身权益的意识不强,市民参与城市管理的热情不高,举报餐馆噪音、占道等问题,主要以附近居民为主,他们是直接受害者。


而在露天烧烤就餐的顾客,自我保护意识不强,看到经营者的违规经营行为,如餐馆污水横流、食用洁具卫生得不到保证等情景,很少会想到主动向相关部门举报。


(四)缺乏有效的管理机制,监督管理缺位


在露天烧烤实际管理中,主要监管及投诉受理部门为城管行政执法部门,形成单兵作战的局面,无法全面管理。


针对露天烧烤市场的联合执法很少,有也多属于突击性行动,不能形成长效工作机制。究其原因有职责分工不合理、执法安全无保障、部门协作不得力、管理经费投入不足等。 


管理重点与对策

 



(一)宣传引导


1.开展培训宣传工作


应当加大宣传引导力度,做好普法的培训和宣传工作。可以通过集中授课的形式,对执法专业人员、露天烧烤经营者以及热心市民进行普法培训。


同时,通过报纸、广播、电视、海报等多种渠道和形式,进行城市管理法规的宣传。让法规真正深入人心,强化经营者的法律意识和社会责任感,强化市民的自我保护意识和社会监督作用,使露天烧烤规范、健康地发展。


2.发挥公众与媒体的监督作用


为约束经营者行为,应该加大公众与媒体的监督力度。对违法经营、损害公众利益、影响城市形象的经营者不仅要实施经济惩罚,还应在报纸、广播中公布“黑名单”,在电视上亮相,在道义上给予谴责;对合法经营、文明待客、讲究公德的经营者要在媒体上大势宣传。


在政府部门信息专网上设置露天烧烤曝光栏,将一些无照经营、环境脏乱、食品卫生不达标等违法、违规行为在网上曝光。


通过多种手段和方式,提醒市民保护自身权益,自觉抵制不良行为,形成全社会共同监督的局面,使非法露天烧烤失去生存空间,使“好”的得以规范发展,“差”的淘汰出局,引导露天烧烤经营者规范、有序地参与市场竞争。


(二)审批管理


1.实施分类审批管理,制定合理审批办法


在露天烧烤经营审批方面坚持分类管理的原则,因地制宜,制定合理可行的审批办法。


在审批中,降低店面规模等硬件资格的准入门槛,严格审核卫生经营条件,为露天烧烤的发展创造良好的政策环境。


由于露天烧烤户众多,所处的地理位置、周围环境都有较大的差异,应针对不同区域,制定不同的审批和管理办法,避免“一刀切”。


2.统筹规划,合理布局,规范经营


考虑城市布局和人口密集等因素,可规划在距居民区和城区主要干道稍远、适合集中摆设露天烧烤的地方,建立几个露天烧烤集中点,制定“烧烤地图”。


在管理上实行统一规划定位,统一卫生标准,统一经营时间,统一垃圾存放清理。积极探索露天烧烤业的行业标准制定。


从业人员要持证上岗(健康证、许可证等),挂牌服务,规范经营行为,树立露天烧烤遵纪守法、诚信经营者,发挥露天烧烤自身经营者的标杆作用,以规范有序地满足市民夏季文化生活需求。


3.分设区域,采取梯次政策措施


结合城市露天烧烤问题的实际情况,参照国内各地区的优秀管理经验,建议对露天烧烤市场进行分设三区:


一是绝对禁止区,严禁任何形式规模的烧烤及露天摊点出现,比如市区主干道旁、交通拥堵地段等;


二是设置相对禁止区,在一定范围内允许烧烤摊存在,前提为不影响周边居民的正常生活秩序,比如一些远离居民区的院落空地等;


三是允许建设区,比如一些商业街区内的空置区域、一些大型商业综合体附近的广场等,也可以分时段进行控制,比如小区内的街巷,在规定时段内可允许存在。 


管理指标

 


第一,露天烧烤摊位在规定时间和范围不得占用城区主次干道及人行道;不得侵占、圈压、损坏公用设施;人行道保留1.5米以上的通行空间;不得设置在绿地、树林内;不得设置在居民楼下,影响居民正常作息的地方。


第二,配备垃圾容器,经营时须用地板革、防雨布等铺覆地面,不污染地面,保护好周边的环境卫生,做到人在地洁、人走地清。


第三,全面推广使用环保型无烟烧烤炉,对于使用木炭烧烤的要严格参照国内外使用标准,不符合标准的禁止使用。


第四,符合治安、交通、食品卫生、环境保护的相关要求。


第五,参考其他标准进行管理。


例如:传统木炭烧烤可以参照美国材料实验协会(ASTM)和美国国家标准协会(ANSI)订立的标准。ASTM D1762-84(2013)标准源于木炭的化学分析的标准试验方法,它详细规定并准确指导了木炭中的灰分、水分以及挥发部分。


对于使用电子烧烤设备的人来说,IEC 60335-2-78Ed.2.1b:2008《家用和类似用途电器的安全烧烤设备使用标准》,该标准来源于国际电工委员会(IEC),它规定了家用户外烤肉架类电器的安全性及其他特殊要求。这项标准由IEC技术委员会(TC)开发,护航家用和类似用途电器的安全。 


监督管理对策

 


(一)明查与暗查相结合,突击检查与巡查相结合


针对烧烤业户“打游击”采取明查与暗查相结合、突击检查与巡查相结合措施,在组织正常联合检查的同时,执法人员着便装,分组行动,到各摊点进行暗查。对使用烧烤炉具的摊点详细登记,然后汇总,制定行动方案,有针对性地进行突击检查,加强星期天和节假日的巡查,使检查在时间、空间上不留死角。


(二)加强部门协作,完善联合执法机制


现阶段对于露天烧烤的监管原则上是由各个部门按所属职权分别监管,但实际操作过程中,露天烧烤检查管理、投诉处理大部分归口到城管行政执法部门。


实践表明,管理露天烧烤最行之有效的手段是建立一种多部门参与、共同合作监管的管理机制,抽调相关部门的有关人员组成相对稳定的联合执法队伍,对一切涉及露天烧烤的卫生、市容等方面进行全面监管,以加大管理力度,提高办事效率,降低管理成本。


(三)实施精细化管理,建立长效工作机制


露天烧烤要实行责任到人的精细化管理,联合执法队将分管的地区划片分块,明确工作职责、权责范围和责任主体。对分管的辖区,按街区建立经营露天烧烤的管理档案,制定逐项管理方案,加强日常管理。


同时,建立考核机制,严格考核奖惩,确保实现露天烧烤管理的日常化、制度化、规范化。根据实际需要,适当增加执法人员,保障执法工作必需的经费。进一步完善露天烧烤有关的管理法规建设,制定有针对性的惩处条例,确保执法有据,依法管理。


(四)构建资源共享平台,强化信息沟通机制


针对目前审批与监管部门各自为政的局面,应建立露天烧烤管理信息系统,加强信息的传递和沟通,降低管理成本、提高工作效率。当某餐馆得到主管部门的露天烧烤经营批准后,所有审批情况输入管理信息系统,监管部门可通过网络及时了解审批信息,做好监管工作事前规划,以便有的放矢地开展检查工作。


同时,管理部门将每次检查、执法情况、处罚建议书等相关信息及时录入管理档案,主管部门定期通过管理档案了解各餐馆经营情况,对达到处罚级别的餐饮企业进行分级处罚,必要时可依法收回其营业执照。


(五)积极倡导多元共治,从而达到社会善治


解开露天烧烤管理症结,政府、摊贩、消费者三方一个都不能少。这正是需要城市管理者的智慧和耐心,也需要摊贩的良心和食客的文明心。


城市管理部门的引导作用和服务职责不可缺席,相关各方也需约束利益冲动,公众也应改变“与我无关”的心态,主动成为积极的建设者。有多元共治才有社会善治,行进在社会转型的快车道上,最需要凝聚各方治理力量,解难题、除顽疾。 


行政处罚

 


对露天烧烤违法行为的处罚,依据《中华人民共和国大气污染防治法》第118条第三款规定:“违反本法规定,在当地人民政府禁止的时段和区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的,由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正,没收烧烤工具和违法所得,并处五百元以上二万元以下的罚款。”

 

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