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【经验借鉴】城市管理体制改革的余杭路径
作者: 来源: 点击: 发表时间:2017-7-26 8:26:05  字体【】【】【

一  引言

城市管理之于城市社会良性运行和协调发展的必要性和重要作用已为越来越多的人所认知和感悟,但是,城市管理的工作绩效和管理方式却依然难尽人意,并经常成为大家诟病的热点问题。导致两者间落差产生的原因尽管十分复杂,但城市管理体制本身的影响应该是首要的和直接的原因。习近平总书记在中央城市工作会议上强调指出的“要深化城市管理体制改革,确定管理范围、权力清单、责任主体”[1],既为城市管理改革规定了根本方向,又明确了城市管理改革的切入点。目前的关键问题是,如何在实践层面上创新出高效的操作性对策,将党中央的顶层设计落实到位,推动城市管理向依法、规范、文明、高效的现代化管理模式迈进。

事实上,在中央城市工作会议召开之前的2015年11月9日,中央全面深化改革领导小组第十八次会议就设计出了我国城市管理体制改革的具体推进路径:“要加快推进执法重心和执法力量向市县下移,推进城市管理领域大部门制改革,实现机构综合设置,统筹解决好机构性质、执法人员身份编制等问题”[2]。在实践领域,也早有一些省份开始探索城市管理重心下移的具体操作步骤,如浙江省政府2015年颁布实施的《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革、全面推进综合行政执法的意见》即指出:“强化行政执法属地管理,加强市县两级政府行政执法管理职能,实现执法重心下移”,并要求:“市、县(市、区)应进一步理顺职责关系,下放执法权限,统筹县(市、区)和乡镇(街道)的执法管理工作,解决基层‘看得见、管不着’和执法力量分散薄弱等问题,加快建立统一高效的基层行政执法体系”[3]。

在中央及地方政府设计、出台城市管理体制改革具体政策的前前后后,学界也对这方面的问题展开了相应的研究,并提出了许多建设性的意见。综观学界该领域的研究成果,可将之归纳为以下两种大的类型。

第一种类型的研究为关注并支持城市管理重心下移的研究。莫于川等通过解读《南京市城市管理条例》的方式[4],董幼鸿通过研究上海市“城市综合管理大联动大联勤机制”的方式[5],何显明通过研究杭州市上城区“复合联动治理”的方式[6],关注并研究了管理权下放的地方性管理体制探索性改革实践,并给予了高度评价。但是,这类研究的重点在于解读相关政府文件及相关政府职能部门的改革举措及其对管理实践的启示,对于城市管理重心如何下移及重心下移后城市管理体制的改革路径没有给予过多的关注。可以说,该类研究的重心在于为实践中的创新改革提供舆论支持。

第二类型的研究为关注城市管理重心下移的各种操作化对策的研究。早在2000年时,就有学者提出,“城市管理体制的改革方向是建立城市管理的垂直结构模式,即建立强化两头,弱化中问,两实一虚,三级管理,四级网络的行政区—社区的垂直结构体系”[7]。近年来,学者们分别从健全城市协管员管理体制、城市社区管理体制等方面,对城市管理重心下移后的管理体制改革问题展开了研究,提出了诸如简化街道办职能、合理划分行政权与自治权的法律边界及培育社区非营利组织……,调整社区管理的行政机构设置、修正和完善社区治理的立法体系等一些具体的改革建议[8]。梳理这类研究可发现,其研究的管理重心下移与中央的相关顶层设计和地方政府的相关改革探索存在着差异,其关注的焦点是中央及地方政府推行管理重心下移后的再次重心下移实践,探索的是行政管理体制中最基层的政府管理部门,甚至是体制外的社会力量参与城市管理的体制性问题。这类研究对于改革和完善我国城市管理体制具有创新性价值,为进一步研究城市管理体制改革的操作化路径奠定了良好的基础。但是,这类研究其本身也存在着明显的三个不足之处:其一是对县(市、区)与乡镇(街道)的条块关系关注不够,甚至是理所当然地认为条块之间拥有和谐的工作关系格局;其二是对乡镇(街道)内部各职能部门间的工作关系未进行充分的研究;其三是对体制外的力量与县(市、区)和乡镇(街道)间的工作关系未给予足够的关注。以上三点不足导致了该类研究成果存在着碎片化现象,难以忠实于现实社会的系统性、复杂性和多样性特点。这是后续研究中需要不断克服和完善的地方。

本研究根据中央关于城市管理工作的顶层设计,汲取已有的实践经验和理论成果,从整体上探讨城市管理重心再次下移的基本路径及重心下移后城市管理体制改革的着力点,以期给出涵盖县(市、区)、乡镇(街道)及社区全域的城市管理体制基层改革路径。基于此种思路,本研究有针对性地选择了正在推行中的杭州市余杭区“社会治理大联动”为研究样本,通过对该样本的深入解读和全面剖析,思考和讨论既高效可行,又具有推广价值的基层城市管理体制改革路径和方案。

二  “社会治理大联动”的改革尝试

余杭区是杭州市下辖的一个新区。近年来余杭区在城市管理领域进行了诸多创新改革,并取得了良好的效果(余杭区在生活品质评价指标体系综合测评中位列杭州七县(市、区)的第一名)。自2015年上半年开始,余杭区即通盘谋划经由社会治理大联动以完善基层治理的管理方略,并在7月份以区委全会文件的形式正式宣布在全区构建“以大党建为统领的大基层大平安大联动大治理格局”。该文件规定了社会治理大联动的建设内容、基本架构、总体要求和主要目标:基本内容为执法、管理、服务三位一体,对不同区域不同情况不同阶段各有侧重;基本架构为‘王’字型结构,三横一竖,信息共享,资源整合,块抓条保,整体联动;总体要求为整体规划、分步实施,不搞整齐划一、不求一步到位,坚持共性加个性,有规定动作、有自选动作,坚持点上加面上,通过试点先行,鼓励积极探索完善;主要目标为通过加强基层党建、完善基层治理,实现管理变治理、民主促民生。”

从操作意义上分析,社会治理大联动的最关键部分是其“王”字型的管理架构。这个架构的构建过程,也就是社会治理大联动的建设内容、总体要求和主要目标的实施和实现过程。从已经开始的社会治理大联动实践看,余杭区执行城市管理任务的主要手段是构建和推行“王”字型的管理组织架构。余杭区在构建和推行“王”字型管理架构的实践中发现,城市管理过程中存在的主要问题,主要是由于“王”字型管理架构构建的不完善和不到位所导致的。于是,在《余杭区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中,余杭区对“王”字型管理架构进行了重新设计,以不断完善社会治理大联动的工作体制和机制。重新设计的“王”字型管理架构的主要内容如下:第一,坚持关口前移、重心下移、资源下沉、权力下放,推进区、镇(街)、村(社区)三级平台上下贯通,形成“王”字型管理架构;第二,做优区级整体联动的“顶线”(即“王”字中的第一“横”),建立区级社会治理大联动中心,加强对全区社会治理大联动工作的统筹、协调、指挥、督查;第三,做强镇(街)部门联动的“中线”(即“王”字中的第二“横”),推进综合执法改革向镇(街)延伸,形成综合管理、综合执法、综合服务工作格局;第四,做实村(社)网格干群联动的“底线”(即“王”字中的第三“横”),建立统一的基层社会治理网格体系;第五,做通上下贯通的“竖线”(即“王”字中的一“竖”),厘清区、镇(街)、村(社区)网格的权责,建立集成指挥平台,推动社会治理线下与线上的联动。

基于对余杭区上述政府文件的解读和实地调研中的发现,我们将“王”字型管理架构整理成如图1所示的基本结构图,以诠释该管理架构的基本内涵、运行逻辑及单位间的结构性关系。

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图1  “王”字型管理架构示意图

在图1所示的管理架构中,构成“王”字的“三横”(顶线、中线和底线)中均标明了明确的组成单位和相对应的工作职责,其横向间的关系也是相对明确的;“一竖”(竖线)则起着串联纵向间关系的作用。具体说来,在“顶线”中,通过由区政府主要领导人担任指挥中心主任的方式,将城市管理局及相关区级政府职能部门的力量协同起来,实现社会治理在区级层面上的大联动;同时,通过将指挥中心设在区城管局和由区城管局局长担任中心常务副主任的方式,提升城市管理局的指挥与协调能力,为全区社会治理大联动的流畅运转提供组织保障和力量保障;在“中线”中,以设置在镇(街)的社会服务管理中心为平台,以城市管理执法中队为主力,以镇(街)部门联动为抓手,分批分步将社会治理的重心下移到镇(街);在“底线”中,利用居委会等已有的机构,实现管理重心下移到村(社)的目标,并逐步构建覆盖全区的基层社会治理网格体系;在“竖线”中,通过自上而下的业务指导、绩效考核和相关的奖惩机制,实现“王”字中三“横”间管理权责的衔接与沟通,并将社会治理大联动整合为一个不同管理层级上下贯通、线下和线上密切互动的综合的治理模式。

在实地调研中,我们发现,以“王”字型管理模式为核心的社会治理大联动在实际管理工作中已显示出良好的管理效应,其中,最具代表性的是实现了区与镇(街)间管理权责的厘定及镇(街)内部城市管理工作格局的重塑。

首先,“王”字型的管理架构使区与镇(街)间的管理权责得到了明确的厘定。这主要体现在区城管局与镇(街)政府在城市管理工作领域的权责划分方面。这种权责划分的基本思路是将城市管理的重心下移到镇(街),以实现区城管局与镇(街)政府之间按照“条抓块保”的模式既各司其职,又密切配合:作为“条”上的代表机关,区城管局主抓管理流程中的审批与执法两头,而“块”上的镇(街)则主抓中间的日常管理环节;相关的社会服务工作,则由“条”与“块”来共同完成。通过条块间管理权责的明确界定,整个余杭区初步形成了以镇(街)为依托的集综合管理、综合执法和综合服务于一体的社会治理大联动格局。

其次,“王”字型的管理架构使镇(街)内部的城市管理工作格局得到了重塑。镇(街)设置了社会服务管理中心。作为承接社会大联动的指挥平台,镇(街)社会服务管理中心由镇(街)党委一把手任主任。镇(街)社会服务管理中心下设城市管理中队,由镇(街)党政统一领导,负责治安防控、流动人口管理、城市管理、防违控违等工作,目标指向是实现人员统筹使用、工作统分结合。通过上述体制性改革,初步实现了城市管理重心向镇(街)的实质性转移。这种城市管理重心向镇(街)的实质性转移极大地调动了镇(街)政府实施城市管理的主动性和积极性,镇(街)领导能够根据辖区任务的性质和工作特点,采取切实行动和有效措施应对各类城市管理问题,初步解决了“看得见的管不了、管得了的看不见”的管理囧局。

当然,由于余杭区的社会治理大联动的改革尝试才刚刚起步,因此,其改革成效还只是初步得到彰显,但目前的效果表明,假以时日,这项以“王“字型管理架构为标志的城市管理体制机制改革将对城市管理基层体制优化产生巨大的推动作用,将会为我国城市的基层管理走向现代化积累起有价值的经验。

三  “社会治理大联动”存在的问题

目前,余杭区的“社会治理大联动”改革虽然已经取得了显著的成效,但是,从其改革的理念、内蕴和发展趋势分析,仍存在着一些值得重视的问题。

第一,“中线”中存在着妨碍城市管理重心下移的问题。“中线”作为城市管理重心再度下移的关键节点,既需要承接并完成由“顶线”下移的管理职责,又需要引导、规范并监督“底线”的管理行为。因此,“中线”的管理理念及管理方式在很大程度上左右着本次城市管理体制机制改革的基本走向,甚至是管理重心下移能否成功的主要衡量指标。在实地调研中我们发现,妨碍“中线”按照重心下移的工作标准认真履行城市管理职责的风险性因素仍然存在,其中,最主要的风险因素是城市管理中队不能专注于城市管理工作,而是往往被随机“统筹”到镇(街)各类“重要工作”中去了,以应对镇(街)需全力应对的各种“中心”任务。吊诡的是,这类风险因素并不是城市管理重心下移所带来的特殊风险,而是弥漫于镇(街)所有工作领域中的大概率事件。事实上,这类风险性因素形成的内在机制也很简单:镇(街)作为最基层的政府权力机关,既需要完成各层级政府下达的常规性工作任务,也需要配合完成上级各职能部门安排的常规性工作,还需要完成各种各样的临时性工作。“上面千条线、下面一根针”的工作格局,让镇(街)政府经常陷入人手短缺、疲于应付的工作状态,在这种情况下,当镇(街)政府自己手里有一支精干高效、纪律严明的城市管理队伍可以指挥时,不将其统筹到镇(街)的其他工作领域,几乎是不可能的。再加上城市管理是需要日常大量的细致工作才能缓慢见效的“渐进性”工作,这对于疲于应付各种临时任务和突击任务且追求即时绩效的镇(街)政府领导来说,城市管理就更会被当作鸡肋而义无反顾地将其城市的专职管理队伍“统筹”到镇(街)的其他工作中去。

遗憾的是,余杭区的社会治理大联动在将管理重心下移到镇(街)后,并没有相应的化解诸如队伍被“统筹”的风险性因素,而且在体制上,社会治理大联动本身也并未根除这类风险性因素。因此,在接下来的工作中,如何通过城市基层管理体制改革来克服上述风险性因素,是社会治理大联动能否达到预期效果的重要前提。

第二,“底线”被故意忽视的问题。从社会治理大联动原初的管理架构设计上看,“底线”是构成“王”字型架构的重要组成部分,换句话说,没有“底线”的建构,也就没有“王”字型架构。从文字表述上看,“底线”也承担着难以替代的管理功能:余杭区委十三届七次全体报告指出,“要做实村(社)网格干群联动‘底线’,坚持做实网格、深耕网格,推动每个网格成为基层社会治理的坚强堡垒”[9]。因此,从严格意义上讲,“底线”建设是被高度重视的,但是,在实践层面上,这种重视却是流于形式的,其真实运作主要还是文件上的说明和讲话中的强调,鲜有实践中的真正推行,偶有一定的行动,也主要是应景性的表面文章。造成这一局面的原因主要有两个:其一是没有专门化的、可以沟通干群关系、推动干群密切联动的、强有力的社会化载体,原有的居委会本就杂务缠身,再加上其人员配备和工作能力的限制,根本承担不了常规化的城市管理工作;其二是缺少人财物的支持。在前期的城市管理改革实践中,余杭区已经创新出一个建设“底线”的良好平台——城市管理社区服务站,它的功能是动员、指导社区居民积极参与城市的日常管理活动,是一个吸引社会力量广泛参与城市管理的平台,也是一个社会力量“零门槛”进入城市管理领域的便捷通道。但在实际工作中,“王”字型管理架构并没有去建设这个平台。目前,城市管理社区服务站实际上处于“三无”的状态:没有专职工作人员;没有资金支持;没有办公场所。这使得“王”字型管理架构“底线”形同虚设而无法实现其设计的初衷。

第三,“竖线”有待深化的问题。目前,作为串联“王”字型管理架构“顶线”、“中线”和“底线”的环节,“竖线”面临着两个需要进一步创新改革的问题:其一是进一步完善“顶线”和“中线”的协同问题;其二是让“底线”有机融入“王”字型管理架构的问题。在前一个问题中,具有代表意义的是城市综合执法中队的权属问题未得到解决。按照现有的设计,镇(街)对城市综合执法中队具有属地管理权力,可对其进行日常管理和调度,并支付其工作人员的年度绩效工资;而区城市管理局是业务指导单位,负责拨付中队工作人员的常规工资,根据镇(街)政府建议任免、聘任中队领导及普通工作人员。从表面上看,“顶线”和“中线”的协同问题已经被很好地解决了,但是,当“顶线”和“中线”根据各自的单位利益同时对中队提出不同的工作任务要求时,中队领导及工作人员的角色紧张问题及其工作重心取舍问题就凸显了出来,就成为困扰并影响其工作正常进行的体制性因素。这个代表性问题彰显了“王”字型管理架构的现有设计中“顶线”和“中线”的协同张力。关于第二个问题,即让“底线”有机融入“王”字型管理架构的问题,也因为上文所讨论的“底线”被故意忽视的现象的存在,而需要“竖线”在意识层面、制度层面以及执行层面进行更加有效的创新改革。

四  “王”字型管理架构存在的问题及解决途径

社会治理大联动是余杭区为破解城市管理难题,解决“看得见的管不了、管得了的看不见”体制弊端而进行的一次区域性改革,其初步理顺了体制内各组成部分之间的权责关系,建构起了新的城市基层管理体制。这种新的城市基层管理体制已经取得了一定的成效,但也存在着不可忽视的问题。本研究认为,针对这种新的城市基层管理体制存在的不足和缺憾,应者力解决好以下问题,从而使这种新的城市基层管理体制更加健全和完善。

第一,着力解决各部门的协同问题。从技术层面分析,部门协同问题不仅是余杭区城市管理体制改革中遇到的难题,也是整个政府管理体制改革中的难点与焦点。有学者曾做过如下评述:“国人对大部制的关注超乎寻常,但对部门间的协调配合机制缺乏足够的重视。其实,部门再大也得有个边界,超越这一边界,职责交叉就是必然的,矛盾和扯皮也不可避免,大部门之间也不例外。美国和英国政府被视为大部制的典范,构建整体政府这一努力本身就说明,期望靠大部制解决交叉扯皮,其作用是有限的。因此,对我国来说,跨部门协同至少同大部制改革一样重要,甚至更为重要”[10]。对于这类解决起来既困难而又重要的问题,在城市基层管理体制改革中应该如何应对呢?本研究认为,相对于全国层面的改革而言,区(县)级层面的改革较为容易且试错成本较小,因此,不妨根据自身实际,另辟蹊径,大胆尝试。以余杭区为例,该区的城市管理工作尽管千头万绪,牵扯部门众多,但管理任务毕竟主要是在区(县)级范围内兜圈子,这实际上是一个半熟人社会的小圈子,在部门领导层面,甚至是一个熟人社会的狭小圈子,所以,只要做到各司其职,基本就能消解部门间的矛盾和扯皮现象。因此,在区(县)级政府辖区内,改革的关键不在于部门间应该如何协同,而在于精确界定各部门自身的责权。因此,可以将精准定位、各司其职视为形成部门间协同的最简单的技术路线,这也可以被视为城市基层管理体制改革中的上佳方案。也就是说,将区(县)级政府的政策设计和下辖部门间的尽职履责结合起来,辅之以过程的监督和事后的追责,区(县)级政府辖区内各部门间的协同高效运转即可实现。

第二,着力解决“中线”队伍被“统筹”的问题。在镇(街)层面上,这也是一个普遍存在的现象,从体制改革角度讨论问题,本研究认为,这是一个超越了城市管理体制改革范围的更大的体制性问题,它是我国行政管理体制中需要进一步改革的任务和领域,是城市管理体制改革进程中相关配套改革如何跟进和推动的问题。如果抛开这个带有根本性意义的问题不谈,单纯从城市管理体制改革本身寻找问题解决的思路,则可以从正面权利清单的制定、监督考核机制的完善、追责机制的建立等角度来做文章,但其实际效率如何,恐怕是难以预期的。

第三,着力解决理念层面的问题。从某种意义上讲,理念更新对于城市基层管理体制改革的顺利推进尤为重要,个中原因也很简单:一方面是因为城市管理的成效难以在短时间内快速显现,这在当下考核机制中无疑会被政府官员视为出力不讨好的差事;另一方面是因为过去时间内城市管理的不光彩形象扭曲了甚至是丑化了该行业的本来面目,加大了城市管理的工作压力和困难程度;再一方面就是传统的官本位文化对社会参与城市管理带来的负面影响。破除上述三方面因素对城市管理造成的负面影响,至关重要的是要在管理理念上进行创新与更新,在此基础上才可能采取相应的措施推动城市基层管理体制改革的流畅运转。

针对上述导致城市管理陷入被动局面的三大因素,现代化的城市管理理念可以表述如下:城市管理也是生产力;城市管理可以让城市更有序、更美好;社会参与是城市管理高效、先进的手段与方法。实事求是地讲,无论是城市管理领域的从业者,还是一般的政府官员,对上述三大理念是有部分认知的,甚至其认知是非常到位的,问题的关键是认知之后的行动意愿存在问题。因此,解决理念层面的问题,目的是为城市基层管理体制改革创新营造一个良好的软环境。只要有了良好的软环境,许多当下的制约因素,例如城市管理社区服务站的人、财、物投入问题就会迎刃而解。

第四,关注改革的实质性内容的问题。目前,许多地方正在将综合行政执法作为城市管理改革的主要推手。对此,我们更应该注意形式与内容的契合性问题,应以城市管理的现代化作为城市基层管理体制改革的惟一目标诉求,而不是单纯追求形式上的综合和内容上的集成。换句话说,那些不利于社会治理大联动顺利推进的障碍性因素,多属于游离于内容之外的形式主义的改革样式:无论是综合集成,还是专业化分工,只关注形式而不关注内容的改革,充其量不过是算数意义上的分分合合。因此,社会治理大联动既要关注大联动的形式,更要关注大联动的内容。如此,才能推动城市基层管理体制机制改革的健康发展。

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