您好,欢迎访问宣城数字城管网站,今天是
当前所在位置:首页 > 经验交流
经验交流
经验交流
郝力:顺应体改科技浪潮,谋划数字城管标准应用新篇
作者: 来源: 点击: 发表时间:2017-4-27 9:05:10  字体【】【】【

  分析城管体制的精神实质和改革进展,结合新形势下体制变革和技术升级的新需求,谋划数字城管的建设任务以及智慧城管的建设展望。

C:\Users\Administrator\Desktop\640.webp.jpg

数字化城市管理新模式推广领导小组专家组专家

原住建部信息中心副主任、教授级高工   郝力


  各位好,感谢常州市给我们创造了这个机会,我们是在两个大的背景下搞培训:一个背景是在2015年12月中央发布的37号文件,关于城市管理体制改革的背景;第二个就是数字城管从发布国标、行标已经10年左右的时间,在这10年里面恰恰是我们中国IT技术,或者叫ICT技术飞速发展的10年。在这两个背景的急剧变化和发展下,我们要重新的审视一下数字城管,所以这次我们就结合一个是中央体改要求的内容,另外一个是全行业大家都比较期盼的一些数字城管发展方面问题。在这次培训班,我们想了一下,搞了四个单元。


  第一个单元也是我们城市管理最重要的事情:体制改革;第二个单元我们就讲一下数字城管向智慧城管过渡的主要内容;第三个单元就是由于中央要求,还有2/3的城市没有建数字城管平台,最近住建部可能要发催办的通知,然后国务院可能还有一个中办检查的要求;谈到数字城管平台的问题,所以我们安排了第四个单元,就是把数字城管国标和行标一些主要的内容给大家介绍一下。


  为什么还要介绍这些行业标准和国家标准呢?中央城市工作会议发了两个中央文件,37号文和6号文,特别是37号文里面要求的五项改革任务,其中数字城管的指南和国标,就体现了其中三项核心内容。换句话说,你就照着国家标准去推数字城管平台,同时建设数字城管平台涉及的体制机制的改进,实际上已经在践行37号五项改革任务的七项核心改革任务。


  下面我就讲我这一块儿,其实我这一块儿主要讲三个内容。第一个内容讲的就是体改,体改实际上我也没有新的内容,一个是学习37号文,再一个学习陈部长的讲话,再一个就是学习去年到今年部里面在全国各地培训班里一些领导的讲话。体制改革,我讲的是顺应体制改革与潮流,3+1是一个体制改革的潮流,我们在座的城管行业的同志,都面临这样的改革,在这个改革中,我们获得了什么?失去了什么?如何能够依法行政?是一个新课题。


  另外一个是顺应科技潮流,以前我们的数字城管再创造的时候,是在非移动互联,是在互联网这个条件下创造的。现在已经发展到移动互联的时代,那么这个移动互联的时代发生了什么变化?对我们数字城管的影响是什么?第三个要讲的是针对监督中心的,在新的体制,新的技术潮流背景下,数字城管最重要的创造是把监督轴和管理轴区分开来,那么这个两轴分立,实际上在我们政治体制下,和行政体制下,现行的政治和行政体制下,是有成熟经验的。


  下面就具体讲这三个问题,第一个就是这次37号文规定的体改底线是什么?归纳起来就几条,一个从城市管理的最大范围来说,底线是什么?第二个是说新的城管局机构的角度来说是什么?第三个是从执法局的角度来说是什么?最后是想找国内已经实践比较好的一些案例给大家看。


  第一个讲管理体系,城市管理,37号文的原话就是城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理,前半句话这五项全能不是城管局的职责,是城市党委和城市政府的的职责。第二条,城管局是什么职责?这次中央文件讲得非常清楚,就是1+3,1已经把你的300多项摘到了21项,或者是十几项,让你往外摘,但是摘的出来摘不出来还是书记和市长说了算,这个需要博弈,但是中央文件给了你底线了。1+3,3是什么?市政公用,市容环卫和园林绿化。你一时拿不过来都没关系,1+1,2+1都可以,特别是那个1,一定不要再扩大了,2017年以前你就把建口的,甚至规划的我都不主张要,能建立一个健康的、有效的城市管理体制就非常好。


  我再讲,我现在讲的叫城市管理综合执法局,或者叫城市管理执法局。第一阶段把住建领域都弄来,其实我的脑子里其实也是从那几个领导同志的文章里面,你们能够自己去看,就是建口的都不一定拿出来,为什么呢?其实我们这次体制改革,3+1的最根本的目的是想如果末端有问题,就要把它根源能补上的,都一块解决掉,最后再动用处罚阶段。这个城管执法也是这个底线,先不要扩,先收,然后看成效。


  城管执法还有一个也是比较麻烦的事情,就是这次城管执法要求把城管具体执法行为的队伍要放下去,市区主要是业务领导,进行标准规范的制定和监督检查,但是在我们现行的体制下很容易搞成什么呢?无限的下放,实际上是把责任推下去。我们现在最担忧的就是我们这些局长把许可、管理这些资源,肥的东西留在市里,然后把困难的事情,处罚的事情,强制的事情全都推到区里面去,这就错了。如果不能把处罚资源同时下放,你干脆还是在市里面自己干,如果能够下放你就要都下放下去,你就做一个监督者,否则的话这件事就是把责任推下去了、把矛盾推下去了,没有收到实效,那么就害了我们这次改革,所以我觉得这件事还是要摸索。所以我觉得至少有几个底线要保住了,我想第一个,不要给他们无限的增加职责,第二个基本待遇不能下降,现在来这些最基本保障都没有,我们怎么做到依法行政呢?


  对于执法体制改革,其实很多城市做到了,很多城市不用改,就是这个模式,只不过你要按照国家的要求提高水平,那我们就看,管理和执法职责相结合的城市管理体制,这是在改革前就调查过,100个地局以上的城市80%就已经这样做了,也就是说现在37号文所要求的这种改革,并不是无中生有,而是我们经济发达城市相当一部分已经在这么做,并且取得了比较好的城市管理效果。


  杭州市,我在他们的职责任务里摘除了这几条。市政设施、公用事业、市容环境、环境卫生、城市河道、户外广告、犬类管理等行政审批和监管工作,还有执法、还有信息化等;城市管理就是3+1,甚至比3+1还多。


  徐州市城管局,括弧执法,它也是这样的体制,市容环境、条函、照明、环境卫生,还有后边一些的执法、信息化等,也是这些东西。特别是注意他们是什么呢?参与城市规划建设中涉及市容环境的项目的论证,新建道路、住宅小区、临街建筑、市场设置及建设方案的论证,竣工验收,负责市区固定停车场的规范设置,公安等相关负责临时占道停车的审批,这些都是城市管理执法的资源项,换句话说,都是从源头上,就在最后的问题准备资源。


  把管理和处置放在一起的优势就是这样,如果前面停车场、市场、道路都到位了,或者是90%到位了,剩下1%处罚就剩下很少的事了,如果前面100%都不解决,天天派强大的队伍去处罚,还是解决不了。还有其他的如太原、南昌等也是城管委,都是3+1这样的体制设置。


  刚才透过一些案例,从国家的政策文件来说城管局的底线、执法局的底线,这些底线的设立就是帮助我们搞好这次城市管理体制改革。以前我们一直说是城市管理执法体制改革,但是这次最后37号文,把它落地到哪呢?就是要从城市管理体制上改革开始,解决执法乱象。


  习总书记在中央城市工作会议上就明确了,城市管理的问题在根、在源,不在表面,所以必须从管理体制上改革,才能够把最后的那个问题解决掉,所以各位局长、各位城关中心主任,你们在参与市一级的相关文件制定的时候,从地方的法规到行政文件,到咱们这套标准规划,国标、行标的落地,处处都涉及到体制的问题;因为当年在搞数字城管的时候,是东城的陈书记搞的,当时我们在讨论这个问题,我们说你现在就是一次体制革命,他当时明确回答,中央没有提这件事情,北京市没有提这件事,我们虽然做得是这件事,但是我们不能这样说,我们只能说是一次城市管理机制的革命和数字化手段的创新,最新他叫网格化管理,正好那时候国家科技部给住建部一个课题叫数字城市,后来就把这个叫做数字化城市管理,起了这样一个名字。


  今天看来这个名字应该说有点问题,如果我们倒过来把它叫城市管理数字化就对了,因为说到底,数字化城管是城管的革命,不是手段的革命。今天我们的城管也是,如果我们没有一个智慧的体制,我们手段再先进也解决不了问题,所以我想讲第一个问题就是体制,这个体制一定是健康的,那我们下一步数字化城管才能够是健康的。


  我为什么要讲这个问题?讲数字化城管那为什么不把数字这件事把它放在第一呢?就是在座的同志,特别是这100多个局长,这两三百个中心主任,你们都或多或少的可以参与到地方相关的体制、机制和标准规范的文件的制定,如果你们脑子里有清晰的底线意识,有精细的标本兼治和源头治理的意识,你们的工作才有可能在法制化的轨道上逐渐的提高水平。换句话说你们在提到文件的时候这样去做了,才能反驳去影响那些比较落后市长和书记,强化他们的法制观念。


  有先进的书记,如这次昆明市出的城管体制改革的文件,监督中心的定位文件就非常的先进,为什么呢?他是一个先进的书记,其实城管局都没有这个意识的,是他们这个书记给他们定的调,他们的监督中心就是市政府的监督中心,要监督所有城管的局、委、办,还有区级政府来履职,它是一个代表书记和市长的监督中心,就是给它的定位,所以他们监督中心和城管局自己都没想到。这个书记是原朝阳书记,当年搞朝阳的城管,现在是昆明的市委书记,他亲自给他们定的这个规定。


  我觉得城管体制改革大有希望,因为我们将近300个地级市有1/3已经是这样干了,干得好坏,只要他们能够善于学习、总结、善于交流都是有希望的。另外这次部的分析会议下一步还是会在徐州召开,徐州的经验我觉得就是运用体制机制,包括这次新的部里下的好几个文件,他综合的手段用得都挺好,在实践中有自己的创造,把这个工作推得很好。他甚至认为数字城管解决了70%的问题,他自己又想了一些招,去弥补那30%不足的问题,所以我觉得徐州他们是在新的体制机制的条件下,进一步在创造性的往前走。


  下面我觉得从我们现在掌握的情况调查来看,真正在我们这个行业,大家都在追很多的IT技术或者叫ICT技术,但是我觉得在我们这个行业已经能够感受到的,或者说在实践中已经陆续发挥作用的有三个技术,大家应该引起重视,第一个叫移动互联,移动互联简单的说就是我们这个手机,这个一会儿我会详细的说一下,在我们这个行业现在有几十个城市新的城管系统是在这上面实现的。另外现在还有两个市委书记,还有很多的执法局,都利用微信最简单的办法去解决自己的工作问题,这是一个重要方式。第二个就是物联网,这个主要是因为我们市政公用,市容环卫和园林绿化大量的现存系统里面有大量的传感器,本身就是物联的世界,特别是市容环卫和市政公用,在物联技术的发展上日新月异。这些物联感知数据,可以直接作为我们数据的采集的来源和监督数据的来源,也可以作为我们大数据的来源,在这方面给我们提供了大量的信息资源,但是我们对它的利用、对它的了解、对它的挖掘非常的有限,等于我后边把第三个技术大数据也说了。


  前面说到要详细说一下移动互联。移动互联这件事,就是在我们数字城管飞速发展的十年时间里面,互联网发生了巨大的变化。这两个变化,就使得一种新兴技术和新兴业态在中国出现了,也严重的影响了我们数字城管将来发展的形态,第一个是经济变化:原来咱们的“三架马车”,基本建设、出口和消费,是有比例的,但是在GDP下滑到百分之七点几的时候,消费变成了66.4%。第二个变化是移动通讯:我们中国的移动电话已经达到了13亿部,4G的用户现在已经达到了7亿部。基于手机互联网的应用,新兴业态大幅发展,服务业大幅发展,那么我们政府管理、我们数字城管的管理也受它的巨大影响,所有这些业态的变化,大家都有体会。现在大家的新闻来源恐怕没有再通过看报纸了,像我这种都退休的人,家里也没有报纸,全靠这个媒体在学习,并且比以前的任何的媒体都好。


  从2015年、2016年到现在,就是我们原来的数字城管系统是基于一个固定互联网的,现在也变成了一个基于手机的这样一种模式,2017年可能有更多的发展,已经有几十个城市再上新项目的时候,都是上的移动互联的数字城管。现在更有新的发展是什么呢?成都的市长,还有另外东北的一个城市,那个比成都的市长还早,也是建了一个微信的朋友圈,下面的朋友是谁呢?各区的区长,然后城市出现的各种问题,当然不仅是城市管理问题,出现了各种问题,就在这上面交办,在这上面看反馈。现在很多的执法,他们在一线也变成了现场采证的照片、文字,还有违法行为、条规等等也做在微信群里,就是移动互联的方式,作为正规的系统和临时的工作系统等等,都转移到这上面了。


  今后,特别是现在咱们中央提出来还有2/3的市县要推广,可能你们主要的方式会有一个本质的变化,这项技术对于我们下一步的推广会有很大的变化。我为什么要说现在马上要修改国标和行标?移动互联颠覆了我们现在的技术基础,我们新的技术标准要反映这种技术基础,否则的话,我们这些标准就是滞后的标准,虽然内容不过时,但是你依托的技术环境,要赶快修订、修编了。当然我们执法体制改革,就是城管体制改革任务太重,住建部还现在还没有部署这样的任务,但是我们专家组特别着急。这是移动互联,做一个介绍,也就是给大家装一个概念,特别是城管局长和监督中心主任,你们在升级改造的时候,在反映新的“3+1”体制,反映新的监督的落地的情况的时候,特别是下面还有一个内容,就是数字执法进来以后,都要考虑怎么用移动互联的方式,来解决我们这个技术手段的更新,换句话说,如果你再重复过去那种固定互联网的方式,已经不能适应当今这个时代的需要了。


  第二个,我简单介绍一下,就是现在我们变成了“3+1”的城管,我觉得从狭义上说也可以叫大城管,但是这个是有限的大城管,我觉得最大城管,还是书记和市长管的那个大城管。如果我们“3+1”的数字城管或者叫城管局,你现在面临的管理对象至少是比如市政公用、市容环卫等这些现在信息化水平已经相当高的领域内的管理对象。就像深圳,很多城市扫大街的环卫工人的装备都相当复杂了,对他们管理的软件系统和考核系统都相当的复杂了,都依托数字化的手段,更不要说我们的所有的车辆,所有的清扫,所有的定额的执行,所有外包服务的程序的监督、考察、定额,还有标准、扁平化的考核和检查。


  但是以前我们数字城管和执法可能并没有对接,其实他们自己的数字化系统里面,也有很多数据可以直接拿来用,以前我们是两个单位不好办,现在变成了“3+1”的一个体系下,有很多数据是可以共享的,所以现在我们数据采集其中有一个重要的内容是来自于我们前端行业信息化的物联网的数据采集,但是我们不要受智慧城市的那些假专家的忽悠,不能全要,我们也不能替代大基建系统,这些条线系统自己该怎么建怎么建。我们只要它的结果,路扫干净了,灯亮了,市政共用设施是健康的,保养是好的,我们管住这些事就可以了。


  另外还有一件事我觉得也要给大家提一下,因为就是现在6号文里有一个,就是我们要经过10年到20年,使新建筑的30%是装配式的建造,换句话说,我们将来的城市里面的建筑物有30%是装配式建设,并且是在从设计、建设、维护一直到消亡,建筑和构筑物的全生命周期都要用BIM技术给它完善出来,它里面含有大量的运维,从规划、设计、建造一直在运维,到灭失的大量的数据,是可以用到我们对于城市管理的监督管理来用的,所以这项技术的发展和数据积累,对于我们的作用来说,也非常的重要,随着时间的推移,我们“3+1”里面,存活的这些涉及到建筑物和构筑物可能有百分之十几是这个技术体系在支撑的,那么它的许可数据,它的验收数据,它的运维数据都是我们监督检查的直接数据,比如说对一个建筑、菜市场、工地等等,所有这些数据都在这里面有了,我们不需要再去现场采集了,我们从它的BIM系统里抽取就可以了,我们打通的话,我们就可以监管的很到位。


  我想数字城管现在面临最大的问题是这个问题,物联感知给我们提供了一个100%的数据资源,我们面对这个数据资源怎么去用,糊涂的人就想,这么多的物联网全连起来,我全要,错,我们数字城管的任务是要监督这件事的结果和考核这件事的结果。如果这个过程数据和结果数据有直接因果关系的,我就作为监督数据提取,那我后面结论是有限获取、有限加工和有限利用、有限制约,这是我们和它的关系,这是第一个关系,就是我们和它的数据关系。第二个关系,我们和它系统的关系,数字城管不能包打天下,数字城管永远要站在监督的位置上,看待所有的系统。我的任务就是监督考核,换句话说,我就是纪检组,你们建设部该干啥干啥,我就是建设部的纪检组别违规就行了,我们的职责目前是什么?假设我是建设部的一个监督机构,我监督建设部是什么呢?我把所有建设部所有的十几个司局所做的业务都做到位,我们在城市里面是这个职责。


  所以我们说和所有系统的关系是所有系统是专业的,所有系统是你们的,有多少钱送给你,你们建好系统,我就检查你拿到这些钱,建了这些系统,是不是办好了这件事,一定要划清这两个关系,数据关系和业务关系划清。为什么我加了一个城市建造和运维,因为这件事今后1/3的建筑物和构筑物都是这样形式产生的,有一大堆背后的数据都是现成的,你不要监督员去跑了,就可以拿到它的关键数据,考核它的数据和监督它的数据。所以物联感知,对于我们数字城管是一个新课题,以前我们基本模式是靠人跑拿数据,今后我们可能会发展出新的内容来,可能我们会有50%或者更多的数据从物联感知来,更精确、更准确的硬数据来监督考核。


  大数据挖掘我觉得干什么呢?用咱们的行话,实际上这个也是咱们部里领导的话,发现规划的缺项,这是城管最大的薄弱环节。从制造城管的矛盾开始到最后拆违的解决城管的最大的难题也好,还是推断我们一个城市的最基本的建设和规划的基本原理走的对不对也好,大数据可以为我们提供城市规划的决策支持,从根源处解决问题。


  第二个就是发现建设的漏项,我们现在有点觉悟的小区挂标语、示威、静坐、上建设部门前讨薪等等,全是建设漏项带来的。该设的垃圾转运场没有,该设的粪便池没有,把那些配套设施变成房子了,就出现问题了。管养的弱项,如果我们“三合一”了,所有这些市政基础设施、公共设施,该我们管养好的,我们标准不到位、我们监督不到位、我们处置不到位,所以积存了越来越多的问题。所以也是先把硬件设施建好,然后才是管理、最后才是处罚,解决根源问题是关键。


  以上是大数据在规划、建设的应用。我们这个行业的大数据,我给大家举个例子,就像我们监督员上的这个数据,也是有很多特征的,像事件数据、部件数据。这边属于我们的统计过了,有影像的、有微博的、有执法的、有考核的、有轨迹的、有地图的、有探测的,还有网站的,还有法院的数据等等各种电子数据。为了这次讲课我在网上查了一下大家认为有什么需要深入挖掘的,虽然有几篇文章,但都是表面的总结,没有具体挖掘下去,我们市政公用,园林绿化、城管执法、城市建造,还有37号文规定要增加五项处罚的上边的管理和行政许可的数据要共享过来的那些数据也是数据,我们的数据资源大大丰富了,所以我们的大数据挖掘如果像规划学习,我们城市管理领域大有可为,现在基本上还没有做起来。


  最后一项,我们的数字城管中心、监督中心、指挥中心有一项重大职能转变,你们要有充分的思想准备,这个重大转变是什么呢?要帮助一把手监督考核市政公用有什么缺项、漏项,园林绿化有什么缺项、漏项,市容环卫有什么缺项、漏项,而不是简单的直接告诉执法队员有什么毛病,执法中出现的现象一定帮助他们挖掘背后的根源,是属于市政公用资源供给不足还是别的?如果马路修的好好的,执法队员不作为,那是执法队员的事,如果马路本身具有毛病,天天报有毛病,天天修不好,那就是养护不到位。要实现从监督处置要到源头的监督考核。


  数字城管最主要的体现是监督机构,监督最有力的东西是考核,其实说来说去,今天讲课的内容是想说,我们监督考核的体制怎么能够健康的发展下去。现在这件事我们还得观察,比如说比较早的建立了“3+1”体制的杭州就是我们一个观察的样本,现在新上来的南昌、太原、徐州、成都,这些城市势头都不错,标本兼治势头都很猛,现在我们可以看到受体改的影响已经有一些现象出来了,从体制改革的角度来看,对我们城市管理的监督、考核、体系建设上有这样一些问题:


  第一个,体制改革有利于构建建、管、养、治,权责一致的新体制,数字城管面临适应这种建、管、养、治的全程监督新需求的考验,不管是在你的部门内还是部门外,我们大体都是这样一个体制,但是我们也面临着怎么用物联的数据来解决考核问题,怎么用大数据的方式强化我们的监督和考核,优化我们的监督考核。


  第二个,体制改革有利于构建管理和执法相结合的城管新体制,但是数字城管面临许可、管理、执法、信息资源共享能力的考验。以前我们是分为两部分的,是割裂的,现在怎么能让它共享,这是中央文件的要求,也是我们的一个新考验。


  第三个,体制改革有利于推进城管末端处罚向源头治理新转变。数字城管面临适应源头问题规律、大数挖掘能力的考验,刚才我讲了,这是我们要做研究的。


  第四个,体制改革将对监管分离的数字城管体制提出新挑战,这个挑战比较严峻,数字城管面临管罚合一体制下保持监督独立性的考验。第一年局长要标本兼治,第二年还会标本兼治,第三年他就会体会到除了我这个局在量化考核自己,别的局可没这么干,如果他是一个“3+1”考核的话,他慢慢就会对自己的工作要求降低。


  第五个,中央文件要求,城市管理的成绩要纳入部门的绩效和领导干部的个人考核,你就要把它装到地方的法律法规里面去,或者是行政规定里面去,这对你们的能力也是个考验。


  第六个,谈到了标准的问题,咱们的标准已经非常细化,把权责利量化、细化、时间化的作为执行标准、考核标准,如果都是在一个局里自己考自己的时候,这个领导是否还愿意执行这样的标准也值得讨论。


  好,最后用这么一张图来结束我的介绍,这是以前我们数字城管,相当于这样一个城管体系,就是部门处置,地区处置,然后执法处置,三个处置之上我们去考核它,基本上我们是对处置端的一个考核和监督,今后我们要在物联网和大数据的支撑下,还有在新的体制支撑下去变化,是什么呢?我们要挖掘缺项、漏项、弱项,并反馈到源头部门,按规划部门的规划去解决,按建设部门的建设去解决,按运维部门的运维去解决,要反馈上来,并且我们要监督考核这些部门的缺项、漏项、弱项的改进结果,然后再反馈到处置部门。最后我们要建设的是一个什么样的机构呢?是要对考核源头、考核处置双考的一个独立监督机构,使我们城市的规划、建设、管理、运维、处罚几位一体的都纳入到一个科学的监督考核体系之下,也就是说是一个真正的大城管。这样才能使我们的城市管理一步一步的在法制化的前提下走上一个健康的发展道路。


  我希望在座的城管局长和各位监督中心的主任,从“3+1”开始,一直到我们的大城管的最终实现,一步一步的迎接科学化的、数字化的,它的根儿是一个法制化的城市管理,这样一个新的时代的到来,当然这个时间可能会比较长,不是我们想象的两个中央文件一发立马就有变化的,中间会有很多的博弈和问题,但是今天希望通过我们的介绍,在体制机制上大家能把守一个底线,你去写文件的时候就这么写,区长、书记在读文件的时候这么读了,至少给他上了一课,给你“N”的时候他会哆嗦一下,就是进步了,“3+1“以后政府批准后不是还可以报省里,如果那个N再开了口,那这次体改算没改。


  好,就介绍这些,谢谢大家。


根据现场录音整理,供学习参考

 

网站首页 | 新闻动态 | 党建工作 | 政策法规 | 考核通报 | 12319实时播报 | 曝光台

主办:宣城市城市管理监督指挥中心 宣城市预防和查处违法建设领导小组办公室 宣城市城市管理委员会办公室

地址:宣城市建设科技大厦 电话:0563-2822636 传真:0563-2833150

备案号:皖ICP备05004548号

皖公网安备 34180002000010号