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化解数字城管短周期广覆盖尖锐矛盾的思考
作者: 来源: 点击: 发表时间:2017-6-15 8:10:37  字体【】【】【

 今年四月住建部印发《关于加快落实中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见改革任务的通知》以来,全国各级城管主管部门立即积极行动起来,正在形成一个落实城管体制改革各项任务的高潮。近期通过接触几个省的数字城管平台推广培训工作,深感欲在半年时间内,完成江苏、浙江、山东、河北等省长达数载所实现的数字城管平台全省域或大部分覆盖的任务,若不能找到合适的科学方法,很难化解该任务要求中短周期与广覆盖的尖锐矛盾。根据多年参与推广数字化城管工作的体验,经过认真梳理先进省份的工作发展轨迹,我认为在“抓好关键环节”,“选准工作抓手”,“优选最短路径”等三个方面可以借鉴先进省份的有益经验,一定程度上可为化解短周期与广覆盖的尖锐矛盾提供帮助。


一. 关于“抓好分类指导”关键环节的思考

 对照先进省份“党政发文、分类指导、检查督办”的推广经验,当前全国大多数省份在推进数字城管平台建设工作中,仅在“党政发文”和“检查督办”一头一尾两个环节发力,此举的确起到一般号召、行政问责的动员和威慑作用,但是缺失了“分类指导”这个过河的桥或船的决定性工作环节,若任由发展,时光流逝,平台整合任务势难成就。据统计,全国未建数字城管平台的县级市占总数的60%,县城占总数的80%。一个急需“分类指导”的县级市和县城的平台整合建设模式和路径问题,横在数字城管平台覆盖全省的必经之路上。从统计数字推断,除江苏、浙江、山东、河北四省已取得经验外,其余省份对县级市,特别是县城数字化平台建设模式和路径可能了解较少。这就要求各省市领导在县城管理体制、管理区域、财政能力、人力资源与地级市存在的较大差距的背景下,深入基层,结合本地实际,发现和总结县级平台整合建设的模式和路径,树为典型,以利全省效法。如能这样“抓好分类指导”的关键环节,才有可能以点面地铲除县城平台建设的障碍,扎实提升县城平台建设速度。在这个方面,希望2011年山东省《关于印发〈山东省县城数字化城市管理模式建设方案〉的通知》,2013年江苏省印发《县(市)数字化城市管理建设工作方案编制指南》和《县(市)数字化城市管理实施方案参考范本》可以提供有益的借鉴。


二.关于“找准工作抓手”的思考

 数字化城管问世十多年来,以空前强大的生命力实现直辖市覆盖率100%,地级市73%,县级市41%,市区70%,县城21%。这些数据证明,数字化城管平台现象的发生和发展绝不是望文生义的单纯技术进步,而是城市管理体制机制急待改革的历史性紧迫需求的反映。在这种历史性需求的动力驱动下,中国特色的以信息技术包装下的城市管理体制机制改革运动逾十余载仍然兴而不衰,持续受到全国市县党政领导和城管部门的热烈拥抱。中央城市工作会议后发布的37号和6号文,都提出加速整合形成数字城管平台的明确要求,住建部建督(2017)93号文明确:“市县整合形成数字化城管平台的要求为:按照国家标准《数字化城市管理信息系统》和相关行业标准建设。”从中央到主管部门在推动城管体改中给予数字城管平台如此重视绝非偶然。

    参加过数字城管工作实践的部、省、市、县各级干部和群众,都清楚地知道,数字城管平台取得实效的根本是城管体改的进步,而不是数字化技术手段的高精,正所谓“七分体改,三分IT”。先进省份数字城管平台建设中“建大城管、贯国行标、匡定职责、高位监督、严格考核”等体改主要内容,全部融入到一个导则(《数字化城市管理模式建设导则(试行)》建成(2009)119号)、四个国标和九个行标之中。如果从对接中央37号文的改革要求视角观察,可以清晰地看到贯标与城管体改一脉相承。从这个意义上说,贯标是有力促进城管和执法部门的综合设置、定责定标定量地匡定职责、构建高位监督考核机制以及考核部门和领导城管绩效等改革任务的现成工具和工作抓手。

     以贯标为抓手,有利促进城管执法机构的综合设置。“数字城管”十多年前开始,以构建代表城市政府的监督指挥中心方式,成功实践了跨部门、跨地区高位监督、高位考核体制的有效性和合理性,以虚拟大部制的方式发现和验证了城管体制改革的正确路径。《导则》要求:“按照监督考核相对独立的原则,数字城管建设应明确隶属于政府的相对独立的综合协调部门,完成城市管理监督考核职责”。

     以贯标为抓手,有利促进定责定标定量地匡定职责。《导则》要求:“处置制度建设。按照《城市市政综合监管信息系统城市管理部件事件立案、处置和结案》(CJ/T315)标准规定,制定《城市管理部件、事件处置(指挥)手册》,构建以处置职责重新确认、处置结果规范、处置时限精准为核心内容的城市管理问题处置执行的制度体系,以保证城市管理问题各处置责任部门责任清晰。”

     以贯标为抓手,有利促进建立高位监督考核的机制。《导则》要求:“考核制度建设。按照《城市市政综合监管信息系统绩效评价》(CJ/T292)标准规定,制定《城市管理综合绩效考核办法》,以标准化的处置结果统计数据为依据,构建对各执行部门和监督机构的考核制度体系,形成一个监督轴驱动多部门组成的处置轴,全面提升处置效率的核心动力机制。”

     以贯标为抓手,有利促进考核部门和领导的城管绩效。《导则》要求:“长效机制建设。在城市现行管理体制下,积极推进将数字城管考核结果纳入到城市有关部门的绩效考核、行政效能督察或干部考核等制度体系,以保证监督、处置、考核机制长期发挥效能。”

    《数字化城市管理模式建设导则(试行)》和国标行标在机构设置、匡定职责、高位监督和绩效考核四个方面的阐述,是准确落实中央37号文对应城管体制改革的主要抓手。如果能够认知和选准历经十余载实践、完善,再实践、再完善的国标和行标体系这个有力的工作抓手,无疑是为化解短周期广覆盖尖锐矛盾提供的又一重器,可收四两拨干斤之效。



二.关于“优选最短路径”的思考


在数字城管平台建设推进过程中,主要出现过两种主流建设模式。一种是以市带县(区)模式,另一种是市县(区)各建模式。经实践检验,前一种建设方式的优势不仅在于大幅降低管理体制、执行标准、考核制度等体制机制由市到县(区)的贯彻落实难度,而且可以节省相当数量的硬件设备、应用软件和基础数据普查等技术成本。这种建设模式的先决条件是,市领导要有全市城管一盘棋的主观意识和领导能力。由于很多城市不具备这个先决条件,于是出现了市级平台、区县平台各自独建的后一种建设模式,并在实践中暴露出管理体制、执行标准、考核制度等体制机制由市到县(区)的传导困难,硬件设备、应用软件和基础数据等技术成本重复配置等弊端,最致命的后果是由于体制机制长期难以协调同步,导致相当一批城市的数字化城管平台效能低下。浙江省在总结经验教训的基础上,要求“各地要按照“统一规划、分步实施、适用适度”的要求,进行“数字城管”平台建设,积极借鉴杭州的市、县(市、区)两级共享平台“数字城管”模式,…防止重复建设,以尽可能低的成本实现城市管理服务效能的最大化。”江苏省“在推进数字化城管建设中,要求坚持标准、循序渐进,要求各市数字化城市管理系统运行做到先覆盖稳定的建成区,再在有条件的地方积极推进城乡统筹。”先进省市的实践表明,以市带县先市后县是平台建设的最短路径。

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